Официальное наименование. Европейский парламент ведет свое происхождение от Общей ассамблеи ЕОУС, учрежденной в числе других институтов Парижским договором 1951 г.
Термин «ассамблея» был использован для обозначения аналогичных органов ЕЭС и Евратома. Однако в 1958 г. к тому времени уже единая Ассамблея Европейских сообществ провозгласила себя Парламентской ассамблеей, а в 1962 г. - Европейским парламентом.
Термин «европейский парламент» был введен в учредительные договоры в 1986 г. Единым европейским актом и отныне является единственным официальным названием представительного института всего Союза.
Среди государств - членов ЕС наиболее близкая по характеру институция имеет место в Германии, где федеральную законодательную влать также осуществляют два самостоятельных органа: Союзный парламент (Бундестаг) и Союзный совет (Бундесрат), состоящий, как и Совет Европейского Союза, из представителей исполнительной власти (земельных министров). При этом в некоторых случаях (в соответствии первой Конституцией Германии 1871 г. это было общим правилом) Бундесрат может издавать законы в обход Бундестага.
Местонахождение. В соответствии с протоколом о местонахождении институтов Союза официальной резиденцией Европарламента является г. Страсбург (Франция). Здесь же заседает и Парламентская ассамблея Совета Европы, с которой иногда путают Европейский парламент.
Аппарат Парламента (Генеральный секретариат) и его подразделения находятся в Люксембурге, а дополнительные заседания своей ежегодной сессии Европарламент проводит в Брюсселе, куда он неоднократно выражал желание переехать на постоянное место работы (чтобы «воссоединиться» с Советом и Комиссией)1.
Европейский парламент включает членов (депутатов), избираемых в каждом государстве-члене в соответствии с численностью населения, но не строго пропорционально (представительство небольших стран завышено).
Количество депутатских мест для каждой страны зафиксировано непосредственно в Договоре о Европейском союзе т.е. является «жесткой» нормой. ДЕС также устанавливает предельную численность депутатского корпуса- 751. Однако эта численность может временно превышаться в том случае, если в период очередной легислатуры Европарламента в состав Союза вступают новые государства-члены. Несмотря на существующую систему квот, депутаты Европарла мента не являются представителями отдельных государств-членов. Где бы ни был избран депутат, он считается представителем народов ЕС, вместе взятых, т.е. всех граждан Европейского Союза Представительный характер Парламента обусловливает наделение его депутатов свободным мандатом: они не связаны наказами своих избирателей (так как представляют все народы ЕС, а не только свой округ), не могут быть отозваны и голосуют в соответствии со своей совестью и убеждениями.
Статут 2005 г. также урегулировал вопрос о денежном содержании европейских депутатов, которое до сих пор выплачивалось из национальных бюджетов в размере, соответствующем жалованью национальных парламентариев (депутат Европарламента, избранный в Шве ции, получал столько же, сколько член шведского Риксдага, и т.д.). Подобная система приводила к дискриминации, так например, жалованье депутатов парламента Италии в несколько раз превышает жалованье членов Государственного собрания (парламента) Венгрии. Соответственно «итальянские» депутаты Европарламента оплачивались значительно более щедро, чем их «венгерские» коллеги.
Согласно Статуту 2005 г. жалованье депутатов Европарламента выплачивается из бюджета Европейского Союза и является единым (его сумма определена в размере 38,5% от оклада судьи Суда Европейских сообществ). Депутатам также гарантируется право на по лучение иных денежных пособий, в том числе в рамках пенсионного обеспечения, и компенсации расходов на депутатскую деятельность (подобные компенсации существуют уже многие годы, и Статут их вводит в более жесткие рамки).
Еще одна важная гарантия независимости и эффективной деятельности европейских парламентариев закреплена в Акте о прямых выборах Европарламента 1976 г. - несовместимость должностей. Согласно этому Акту депутатам, в частности, запрещается занимать должности в других институтах и органах Европейского Союза, входить в состав национальных правительств и парламентов.
Политические убеждения (точнее, партийная принадлежность), а не национальность определяют характер депутатских объединений в стенах Парламента. Как и в национальных парламентах, европейские парламентарии объединяются во фракции, называемые во внутреннем регламенте Европарламента политическими группами. При этом политическая группа не может включать депутатов из одного- единственного государства.
4 ноября 2003 г. издан регламент Европейского парламента и Совета «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне». Согласно регламенту от 4 ноября 2003 г. партия признается «функционирующей на европейском уровне», если как минимум в одной четверти государств-членов:
а) ее кандидаты избраны в представительные органы на европейском, национальном или региональном уровне (Европарламент, национальный парламент, региональные парламенты или ассамблеи), либо
б) за кандидатов партии на последних выборах в Европарламент подано не менее 3% голосов.
По своему составу политическая партия на европейском уровне может выступать как объединением граждан, так и союзом однородных политических партий, действующих в нескольких государствах- членах (например, «Партия европейских социалистов» объединяет национальные политические партии социал-демократической направленности).
2. Порядок формирования
Европейский парламент по праву называют самым демократическим институтом Европейского Союза. Все его депутаты избираются путем всеобщего прямого голосования граждан Европейского Союза. Тем самым обеспечивается непосредственное воздействие населения на политику надгосударственных институтов, а сохраняющиеся ограничения парламентских прерогатив рассматриваются как проявления «дефицита демократии» (он в последние годы стал заметно меньше, но все равно остается).
Вышеуказанный способ формирования Европарламента заложен Договором о Европейском сообществе 1957 г., дополненным в 1976 г. особым источником первичного права ЕС (см. § 5 гл. II) -Актом об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием.
К числу важнейших положений Акта 1976 г. относятся:
1) избирательная система: на всей территории Европейского Союза депутаты Европарламента должны избираться на основании пропорциональной избирательной системы, которая по усмотрению государств-членов может выступать в виде системы единого передаваемого голоса (в Ирландии, на Мальте, а также в Северной Ирландии) или системы партийных списков (в остальных государствах- членах) ;
2) единые принципы избирательного права: всеобщее, прямое, свободное и тайное голосование;
3) возможность введения заградительного пункта, который, однако, ни в одном из государств-членов не должен превышать 5% поданных голосов;
4) несовместимость должностей: депутаты Европарламента не вправе совмещать свой мандат с работой в других органах Европейского Союза, а также в национальных парламентах и правительствах (см. выше);
5) единые сроки проведения выборов: по усмотрению государств- членов они могут проходить на протяжении четырех последних дней одной недели (с четверга по воскресенье), причем итоги оглашаются только после завершения голосования во всех государствах-членах. На практике выборы в Европарламент традиционно проходят в июне (последние состоялись в июне 2004 г.).
В выборах на территории каждого государства-члена имеют право участвовать не только местные граждане, но и граждане других государств-членов, проживающие на его территории, причем речь идет как о праве избирать (активное избирательное право), так и о праве избираться (пассивное).
Соответствующий принцип закреплен в ДЕС (§ 2 ст. 19) и Хартии Европейского Союза об основных правах (ст. 39) в качестве одного из политических прав граждан Союза в целом.Срок полномочий Европейского парламента и депутатов, в него избранных, составляет 5 лет (§ 3 ст. 190 ДЕС). Досрочный роспуск не предусмотрен (такие предложения вносились при подготовке Ницц кого договора, но не получили поддержки).
3. Внутренняя организация
Внутренняя организация (структура) Европарламента находится в русле общих традиций представительных учреждений, хотя имеет некоторые специфические черты. Ее основными элементами служат руководящие органы, единоличные и коллегиальные: Председатель и его заместители, Конференция председателей и Бюро, а также парламентские комиссии, квесторы и Генеральный секретариат.
Важнейшим источником права, регулирующим внутреннюю организацию, а также процедуру работы Европарламента, является его внутренний Регламент, который был принят впервые в 1953 г. и с тех пор неоднократно пересматривался.
В современной редакции этот объемный и детальный документ насчитывает свыше 200 статей, объединенных в 13 разделов.
А. Руководящие органы
Председатель - высшее должностное лицо Европарламента, которое осуществляет руководство «всей деятельностью Парламента и его органов» (ст. 19 ВР). Председатель избирается депутатами из своего состава сроком на два с половиной года, т.е. на половину парламентской легислатуры 1 . Допускается повторное избрание на этот пост.
Помимо традиционных полномочий по руководству пленарными заседаниями (открывает и закрывает их, предоставляет слово депутатам, объявляет об итогах голосования, применяет меры дисциплинарных взысканий к депутатам и посетителям и т.д.) Председатель Европарламента выступает в качестве официального представителя возглавляемого им института в отношениях с другими органами ЕС, а также иностранных государств.
От имени Парламента его Председатель подписывает парламентские акты, в том числе бюджет Европейского Союза и тексты регламентов, директив и решений, принятых совместно Европарламентом и Советом (Председатель Парламента ставит подпись всегда первым, Председатель Совета - вторым).
Заместители председателя (вице-председатели), как и Председатель, избираются депутатами из своего состава на 2,5 года с правом на переизбрание в дальнейшем.
Количество заместителей достаточно велико - 14. При их выборе определяется «порядок старшинства» (ст. 15 ВР): первый заместитель, второй и т.д. В соответствии с этим порядком заместители призываются к выполнению полномочий Председателя в случае его отсутствия (ст. 20 ВР). Если же вакансия становится постоянной, то исполняющим обязанности до избрания нового Председателя будет его первый заместитель (ст. 18 ВР).
Внутри корпуса заместителей председателя существует разделение труда. Например, два из них несут ответственность за отношения с национальными парламентами (ст. 24 ВР).
Вместе с Председателем заместители образуют первый коллегиальный руководящий орган Европарламента - Бюро.
Бюро - это орган Парламента, на который возложено решение организационных, финансовых и технических вопросов его деятельности. «Бюро регулирует финансовые, организационные и административные вопросы, касающиеся депутатов, внутреннюю организацию Парламента, его секретариата и органов» (ст. 22 ВР). В состав Бюро входят по должности 15 человек. Это вышеназванные Председатель и 14 его заместителей. С совещательным голосом в работе Бюро участвуют также квесторы (см. ниже).
Конференция председателей. В отличие от Бюро, которое может быть названо административным органом, Конференция председателей выступает как орган политического руководства работой Парламента. Именно Конференция председателей реша ет вопросы планирования законодательной и иной деятельности Парламента, определяет состав и компетенцию парламентских комиссий, решает вопросы взаимодействия Европейского парла мента с парламентами государств-членов (в этом ей подотчетны заместители председателя, ответственные за данный участок деятельности) и т.д.
В состав Конференции председателей входят руководители парламентских фракций и самого Парламента, т.е. Председатель Евро- парламента и председатели политических групп (отсюда и название данного органа). Еще двух человек делегируют депутаты, не входящие ни в одну из групп («неприсоединившиеся»), но без права голоса. Количество членов Конференции председателей, таким образом, не является фиксированным (зависит от числа фракций).
В отличие от других коллегиальных органов Европарламента Конференция председателей должна стремиться найти консенсус по всем обсуждаемым ею вопросам, а если консенсус недостижим, то принимает решения взвешенным голосованием (в этом она похожа на Совет Европейского Союза). В данном случае количество голосов председателей фракций зависит от числа депутатов, входящих в их состав.
Кроме Бюро и Конференции председателей в структуре Европарламента функционируют и другие коллегиальные органы с консультативными полномочиями: Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций. Эти органы дают рекомендации Бюро и Конференции председателей по вопросам функционирования, соответственно, парламентских комиссий или межпарламентских делегаций, включающих депутатов Европарламента.
Б. Парламентские комиссии
Аналогично другим парламентам, в целях более эффективной и компетентной работы по обсуждению законопроектов и других вопросов, отнесенных к парламентской компетенции, из числа депутатов в Европейском парламенте образованы комиссии (постоянные н временные) 1 . При этом, как и в законодательных органах Италии, Португалии и ряда других стран, ВР Европарламента (ст. 62) позволяет делегировать постоянным комиссиям право принимать решения по некоторым вопросам, отнесенным к ведению Парламента в целом.
Задача постоянных комиссий - предварительный анализ проектов решений, подлежащих принятию Европарламентом. До того как Парламент приступит к рассмотрению документа на своем пленарном заседании, его изучение проводит одна из постоянных комиссий, назначаемая ответственной. Результаты изучения документа, поправки и рекомендации ответственной комиссии излагаются в ее докладе па заседании Парламента.
Система постоянных комиссий в общем соответствует системе предметов ведений и полномочий Европейского Союза, хотя и не копирует ее. После последних выборов 2004 г. Европейским парламентом было образовано 20 постоянных комиссий:
1) комиссия по иностранным делам;
2) комиссия по развитию (сфера ведения: «политика сотрудничества в поддержку развития» ЕС, в рамках которой Сообщество оказывает помощь развивающимся странам планеты в подъеме их жизненного уровня);
3) комиссия по международной торговле;
4) комиссия по бюджетам (компетенция: вопросы подготовки «общего бюджета Европейского Союза», а также бюджетов специализированных органов Союза, наделенных правами юридического лица);
5) комиссия по бюджетному контролю;
6) комиссия по экономическим и денежным вопросам (компетенция: экономический и валютный (денежный) союз, включая правовое регулирование единой денежной единицы «евро»);
7) комиссия по занятости и социальным вопросам;
8) комиссия по окружающей среде, здравоохранению и безопасности продуктов питания;
9) комиссия по промышленности, научным исследованиям и энергии; .
10) комиссия по внутреннему рынку и защите потребителей;
11) комиссия по транспорту и туризму;
дительные документы, основополагающие принципы устройства и функционирования Европейского Союза);
19) комиссий, по правам женщин и равенству возможностей;
2 О) комиссия по петициям.
Временные комиссии Европарламента в отличие от постоянных образуются для изучения какого-либо отдельного вопроса. После представления доклада на пленарном заседании они прекращают свое существование. По общему правилу, мандат временных комиссий длится максимум год, но допускается его продление (ст. 150 ВР).
Среди временных комиссий особое место занимают следственные комиссии, существование которых прямо предусмотрено Договором о Европейском сообществе. Они могут учреждаться Парламентом с целью расследования предполагаемых «правонарушений или нару шений порядка управления в сфере действия коммунитарного права» (ст. 193 ДЕС). Предметом расследования могут выступать деятельность как органов Европейского Союза, так и «публичной администрации» государств-членов, иных уполномоченных лиц (ст. 151 ВР).
Следственная комиссия Европарламента наделена широкими полномочиями по сбору необходимых доказательств, в том числе правом вызывать и проводить допрос свидетелей, запрашивать у органов ЕС и государств-членов письменные доказательства (ст. 3 ре шения Европейского парламента, Совета и Комиссии от 19 апреля 1995 г. «О порядке реализации Европейским парламентом права осуществлять расследования»).
Формирование всех парламентских комиссий осуществляется по партийно-политическому признаку. Кандидатов в члены комиссий выдвигают фракции (политические группы), а также группа неприсоединившихся депутатов. Каждая фракция обладает в комиссии числом мест, примерно соответствующем ее доле парламентских мандатов (ст. 152 ВР). Персональный состав всех комиссий утверждается Европарламентом по предложению Конференции председателей.
Каждая комиссия обладает своей внутренней структурой. Внутри нее образуются подкомиссии. Руководящими органами комиссии являются ее председатель и бюро (председатель комиссии плюс три его заместителя), избираемые членами комиссии из своего состава.
В. Квесторы
Квесторы - это должностные лица Европарламента, которые «ответственны за выполнение административных и финансовых задач, непосредственно затрагивающих депутатов» (ст. 25 ВР). Квесторы в своей деятельности подотчетны Бюро Европарламента, в состав второго они входят с правом совещательного голоса.
Так же, как и Председатель, квесторы Европейского парламента избираются депутатами из своего состава на 2,5 года. Квесторов всего шесть, и между ними, аналогично заместителям Председателя, устанавливается «порядок старшинства».
Действующий ВР Европарламента возложил на квесторов новую важную задачу- ведение специального реестра финансовой и профессиональной деятельности парламентариев. С этой целью каждый депутатЕвропарламента обязан ежегодно направлять квесторам декларацию, включающую сведения о его профессиональной и иной оплачиваемой деятельности, и о доходах, получаемых в дополнение к жалованью парламентария от «третьих лиц» в связи с его полити- -ской деятельностью (ст. 2 приложения I к ВР).
К полномочиям квесторов также относится выдача пропусков лицам, «которые желают часто посещать местонахождение Парламента с целью предоставления информации депутатам в рамках их парламентского мандата». Среди указанных лиц в настоящее время немало лоббистов. Их доступ в здание Европарламента, соответственно, производится с согласия квесторов.
Генеральный секретариат
Генеральный секретариат представляет собой аппарат Европарламента. Его сотрудники должны обеспечивать нормальную работу Парламента в"целом и его членов (перевод документов, техническое обслуживание и т.д.)В отличие от рассмотренных выше подразделений сотрудниками Генерального секретариата являются не сами парламентарии, а лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 человек). Они должны действовать беспристрастно и объективно, в интересах Парламента в целом и отдельных парламентариев независимо от политической принадлежности.
Генеральный секретариат подотчетен Бюро, которое назначает его руководителя - Генерального секретаря.
Европейский парламент – представительный орган ЕС, осуществляющий свои полномочия на основании учредительных документо в ЕС.
Порядок формирования : представители государств– членов ЕС избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием. Каждое из государств– членов ЕС обладает в Парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест – не более 750 мандатов. Периодичность всеобщих прямых выборов в Европейский парламент составляет 5 лет.
Внутренняя структура и порядок работы Европейский парламент обладает однопалатной структурой, работает на постоянной основе. Сессии Парламента проводятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца календарного года. По инициативе депутатов и полномочных органов может быть назначено чрезвычайное заседание. Все заседания носят открытый характер. Депутаты работают на ежемесячных пленарных заседаниях изаседаниях комитетов. Работой Парламента руководит Председатель, избираемый на 2,5 года. Он руководит заседаниями палаты, осуществляет административные и дисциплинарные функции. Председателю помогают 14 вицепредседателей и 5 квесторов, которые избираются одновременно и образуют под руководством Председателя бюро парламента. Определением повестки дня и проведением прений в ходе заседания ведает Конференция председателей. Она включает Председателя Парламента и председателей политических групп (фракций), а также двух представителей от независимых депутатов.
Полномочия Европейского парламента :
1) участие в нормотворческом процессе (законодательные полномочия);
2) вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении;
3) участие в формировании других институтов и контроль над их деятельностью;
4) осуществление внешних связей.
Статус депутата : закрепляется в общих чертах учредительными актами и детально регулируется Регламентом Парламента. Регламент определяет объем и порядок осуществления депутатских полномочий, требования к их осуществлению и ответственность за их нарушение. Правомочность полномочий депутата, устанавливаемая по итогам голосования на выборах, подтверждается самим Парламентом. Полномочия осуществляются каждым депутатом самостоятельно. Депутат не связан императивным мандатом. Он пользуется всеми правами, закрепленными в Договорах и Регламенте, участвует в обсуждении вопросов, включаемых в повестку дня, и принятии решений, выносимых на голосование.
Судебная система европейского союза
Суд Европейских сообществ (Суд), призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей юрисдикции, Суд сформулировал многие жизненно важные для развития интеграционного процесса концептуальные положения. Такова, например, созданная им концепция независимости и самостоятельности права ЕС как автономной правовой системы.
Суд сформулировал основные квалификационные признаки права ЕС. Посредством судебного толкования он восполнил многие пробелы и уточнил содержание многих постановлений учредительных договоров и актов вторичного права. Согласно Ниццскому договору 2001 г. и приложенному к нему Уставу Суда ЕС с последующими поправками существенно изменяются структура судебной системы и статус судебных учреждений ЕС. Эти изменения состоят в создании практически трехзвенной судебной системы ЕС :
2) Суд первой инстанции (СПИ);
3) специализированные судебные палаты.
В соответствии с реформой Суд ЕС приобретает статус высшего судебного органа ЕС .
Он рассматривает по первой инстанции сравнительно ограниченную категорию дел, решение которых имеет существенно важное значение для обеспечения единства и целостности европейского права. За ним в основном сохраняется преюдициальная юрисдикция. Он выполняет функции кассационного и конституционного судов.
СПИ становится самостоятельной судебной инстанцией . К его подсудности отнесена основная масса дел прямой юрисдикции. Он выступает кассационной инстанцией по отношению к специализированным судебным палатам (ССП).
ССП призваны оказывать содействие СПИ при рассмотрении некоторых дел, выделенных в особую категорию. Это, например, споры между Сообществами и их служащими или споры, представляющие особую сложность в силу технических причин (проблемы интеллектуальной собственности, патентного права и т. п.).
Более четко структурирует судебную систему Конституция ЕС. Эта система включает три самостоятельные судебные инстанции :
2) Суд общей юрисдикции;
3) специализированные суды, являющиеся не просто вспомогательными палатами, а самостоятельной судебной инстанцией.
Одновременно Конституция вносит изменения в порядок формирования и юрисдикцию судебных учреждений.
Судебная защита прав и интересов субъектов права ЕС осуществляется не только судами, действующими на уровне ЕС, но и национальными судебными учреждениями государствчленов.
Европейский парламент – представительный орган ЕС, осуществляющий свои полномочия на основании учредительных документо в ЕС.
В настоящее время Европейский парламент как институт, представляющий на европейском уровне общие интересы граждан ЕС, осуществляет четыре функции:
1) законодательная функция, т.е. принятие законодательных актов ЕС (совместно с Советом ЕС);
2) бюджетная функция, т.е. принятие ежегодного бюджета ЕС и других актов, относящихся к его разработке и исполнению (совместно с Советом ЕС);
3) функция политического контроля, прежде всего, за Европейской комиссией;
4) консультативная функция применительно к отдельным вопросам, по которым Европейский парламент еще не приобрел права решающего голоса (например, по вопросам, входящим в предмет ОВПБ ЕС).
Система функций Европейского парламента определяет содержание предоставляемых ему полномочий, т.е. конкретных прав и обязанностей при издании законодательных и других актов ЕС.
Законодательные полномочия – важнейший вид полномочий Европейского парламента, корреспондирующий его законодательной функции. Наличие законодательных полномочий дает возможность гражданам ЕС через непосредственно избранных ими депутатов оказывать влияние на содержание нормотворческой деятельности ЕС и принимаемых в ее рамках законодательных актов ЕС.
К бюджетным полномочиям Европейского парламента относится, прежде всего, принятие ежегодного бюджета Союза, на основе которого производятся финансовые ассигнования ЕС. Бюджет Союза издается ежегодно – в расчете на один финансовый год, который начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.
Наиболее широкими контрольными полномочиями Европейский парламент располагает в отношении главного исполнительного института ЕС – Европейской комиссии, которая не только обязана регулярно отчитываться перед ним о своих действиях, но и может быть отправлена им в отставку путем выражения вотума недоверия (§ 8 ст. 17 ДЕС). Европейский парламент также осуществляет контроль в отношении других институтов, органов, учреждений ЕС и в некоторых случаях в отношении государств – членов ЕС.
Консультативные полномочия в законодательном процессе сохранены за Европейским парламентом только при принятии законодательных актов по некоторым, особо "чувствительным" для государств-членов вопросам, например, по вопросам налогообложения. В этих случаях Совет ЕС по-прежнему постановляет единогласно (т.е. с одобрения всех входящих в его состав представителей правительств государств-членов) "после консультации" с Европарламентом.
22.Европейский парламент: состав и организация работы.
Порядок формирования : представители государств– членов ЕС избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием. Каждое из государств– членов ЕС обладает в Парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест – не более 750 мандатов. Периодичность всеобщих прямых выборов в Европейский парламент составляет 5 лет.
Внутренняя структура и порядок работы Европейский парламент обладает однопалатной структурой, работает на постоянной основе. Сессии Парламента проводятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца календарного года. По инициативе депутатов и полномочных органов может быть назначено чрезвычайное заседание. Все заседания носят открытый характер. Депутаты работают на ежемесячных пленарных заседаниях изаседаниях комитетов. Работой Парламента руководит Председатель, избираемый на 2,5 года. Он руководит заседаниями палаты, осуществляет административные и дисциплинарные функции. Председателю помогают 14 вицепредседателей и 5 квесторов, которые избираются одновременно и образуют под руководством Председателя бюро парламента. Определением повестки дня и проведением прений в ходе заседания ведает Конференция председателей. Она включает Председателя Парламента и председателей политических групп (фракций), а также двух представителей от независимых депутатов.
Статус депутата : закрепляется в общих чертах учредительными актами и детально регулируется Регламентом Парламента. Регламент определяет объем и порядок осуществления депутатских полномочий, требования к их осуществлению и ответственность за их нарушение. Правомочность полномочий депутата, устанавливаемая по итогам голосования на выборах, подтверждается самим Парламентом. Полномочия осуществляются каждым депутатом самостоятельно. Депутат не связан императивным мандатом. Он пользуется всеми правами, закрепленными в Договорах и Регламенте, участвует в обсуждении вопросов, включаемых в повестку дня, и принятии решений, выносимых на голосование.
Европейский парламент – представительный орган ЕС, осуществляющий свои полномочия на основании учредительных документо в ЕС.
Порядок формирования: представители государств– членов ЕС избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием. Каждое из государств– членов ЕС обладает в Парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест – не более 750 мандатов. Периодичность всеобщих прямых выборов в Европейский парламент составляет 5 лет.
Внутренняя структура и порядок работы Европейский парламент обладает однопалатной структурой, работает на постоянной основе. Сессии Парламента проводятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца календарного года. По инициативе депутатов и полномочных органов может быть назначено чрезвычайное заседание. Все заседания носят открытый характер. Депутаты работают на ежемесячных пленарных заседаниях изаседаниях комитетов. Работой Парламента руководит Председатель, избираемый на 2,5 года. Он руководит заседаниями палаты, осуществляет административные и дисциплинарные функции. Председателю помогают 14 вицепредседателей и 5 квесторов, которые избираются одновременно и образуют под руководством Председателя бюро парламента. Определением повестки дня и проведением прений в ходе заседания ведает Конференция председателей. Она включает Председателя Парламента и председателей политических групп (фракций), а также двух представителей от независимых депутатов.
Вопрос 14. Функции и полномочия Европейского Парламента.
Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.
Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна Парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее уйти в отставку. В соответствии с Маастрихтским договором, Парламенту отведена ведущая роль при назначении председателя и членов Комиссии. Контролирует деятельность Совета посредством рассмотрения программ и отчетов председательствующего в Совете государства-члена.
Законодательные полномочия. Римский договор 1957 г. отводил Парламенту исключительно консультативную роль. С течением времени его полномочия были значительно расширены. Современный процесс законотворчества в ЕС предусматривает обязательные процедуры взаимодействия Комиссии и Совета с Парламентом, в которых последнему отводится различная роль в зависимости от обсуждаемого предложения. Амстердамский договор закрепил три основные процедуры: консультации, совместное принятие решений, согласие.
Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюджета, предусматривающая два чтения в Парламенте, позволяет ему вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключительных случаях Парламент, если его мнение не было принято в расчет, может отклонить бюджет в целом. Он дает заключение о деятельности Комиссии, связанное с выполнением бюджета (на основе выводов Палаты аудиторов).
Европейский парламент (далее - ЕП или Европарламент) является представительным институтом ЕС. Первоначально он состоял из представителей национальных парламентов государств - членов ЕС. В 1976 г. этот порядок был изменен и урегулирован Актом об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием (далее - Акт) . Первые выборы состоялись в 1979 г. и впоследствии проводятся каждые пять лет.
Применительно к формированию Европарламента Акт устанавливает общие принципы избирательной процедуры и является источником права ЕС. Следовательно, его положения обязательны для всех государств-членов, но могут конкретизироваться в национальных законах, касающихся проведения выборов членов Европарламента на своей территории .
Организация выборов во всех государствах-членах основана на пропорциональной системе: списочной либо системе единого передаваемого голоса (ст. 1 Акта). Преимущественно в государствах-членах установлена «списочная система», или «система партийных списков», в рамках которой избиратели подают свои голоса за списки кандидатов, которые представляются политическими партиями или другими избирательными формированиями. Для определения количества мандатов, причитающихся спискам, в странах ЕС в основном используется «метод квоты» (например, Германия, Франция). Система единого передаваемого голоса предполагает голосование за отдельных кандидатов в порядке предпочтений избирателя, определяя их по порядку цифрами 1, 2, 3 и т.д. (например, в Ирландии, Северной Ирландии (Соединенное Королевство) и на Мальте).
Государства-члены могут установить минимальный порог для получения мест. Такой порог на национальном уровне не должен устанавливаться в размере, превышающем 5% поданных голосов (ст. 3 Акта), что соответствует принципам пропорциональной системы. До недавнего времени в странах ЕС активно использовались гак называемые «парламентские барьеры». В последние годы наметилась тенденция отказа от них.
В Германии после постепенного снижения с 5% до 3% минимальный порог был полностью отменен: в феврале 2014 г. Федеральный конституционный суд ФРГ вынес решение, согласно которому парламентский барьер нарушает равенство возможностей для партий и противоречит Основному закону страны. В настоящее время Германия и еще 13 стран ЕС не имеют барьера при делегировании национальных депутатов в Европарламент. В девяти государствах минимальный порог для получения мест в Европарламенте составляет 5%, в трех - 4%, в Греции - 3% и на Кипре - 1,8%.
Исходя из своих национальных особенностей государства-члены могут создавать округа для выборов в ЕП либо предусматривать иные избирательные подразделения, не нарушая в целом пропорционального характера избирательной системы (ст. 2 Акта).
Пример
Деление страны на избирательные округа предусмотрено, например, в Бельгии, Великобритании, Ирландии и Франции. Несмотря на возможность выставления списков кандидатов на местном и (или) региональном уровне, итоговый подсчет голосов производится в общенациональном масштабе.
Выборы осуществляются посредством всеобщего прямого, свободного и тайного голосования. При этом всеобщность означает, что гражданин, имеющий гражданство какого-либо государства - члена ЕС, может участвовать в выборах в ЕП на территории любого государства, входящего в ЕС. Граждане ЕС имеют право избирать (активное избирательное право) и быть избранными (пассивное избирательное право) с определенного возраста, который отдельно устанавливается в каждой из стран - членов ЕС.
Пример
В Германии, например, возраст участия в выборах - как в качестве избирателя, так и в качестве кандидата - составляет 18 лет. В Австрии голосовать можно с 16 лет, а выдвигать свою кандидатуру на выборах - с 18. Во Франции возраст, но достижении которого возможна реализация активного избирательного права, составляет 18 лет, а пассивного - 23 года.
Каждое государство - член ЕС обладает в ЕП определенным числом мандатов, зависящим от численности населения (по принципу так называемой «убывающей пропорциональности»). При этом установлено, что государство не может получить больше 96 и меньше б мест. Таким образом, с одной стороны, густонаселенные страны делегируют в ЕП большее количество членов, чем государства с небольшой численностью населения; с другой - в пересчете на одного жителя небольшие страны в итоге имеют больше мандатов.
Пример
Германия получает в Европарламентс наибольшее количество мест. Население страны составляет 80,5 млн человек. Это значит, что при отведенной Германии квоте в 96 мест каждый член ЕП представляет интересы примерно 838 тыс. жителей. В свою очередь, Мальта с населением в 400 тыс. человек имеет минимальную квоту в шесть мест, т.е. на одного члена ЕП приходится 67 тыс. жителей.
В соответствии с Лиссабонским договором 2007 г., общее количество мест в действующем в настоящее время ЕП составляет 751 (см. табл. 4.1).
Таблица 4.1
Распределение мест в Европейском парламенте в 1999-2019 годы 1
|
|
|
|
|
|
|
Болгария |
|||||
|
Великобритания |
|||||
|
Германия |
|||||
|
Ирландия |
|||||
|
Люксембург |
|||||
|
Нидерланды |
1 URL: http://www.elections2014.eu/en/new-parliament
Окончание табл. 4.1
|
|
|
|
|
|
|
Португалия |
|||||
|
Словакия |
|||||
|
Словения |
|||||
|
Финляндия |
|||||
|
Хорватия |
|||||
|
Республика |
|||||
|
Итого |
Европарламент обладает однопалатной структурой. Его члены не объединяются в национальные делегации, а формируют политические группы на основе общих политических интересов. В настоящее время в Европарламенте насчитывается семь таких групп: Европейская народная партия (Христианские демократы) (ЕРР), Прогрессивный альянс социалистов и демократов в Европейском парламенте (S&D), Европейские консерваторы и реформисты (ECR), Альянс либералов и демократов за Европу (ALDE), Европейское объединение левых/зеленых левых сил северных стран (GUE/NGL), Зеленые/Европейский свободный альянс (Greens/ EFA), Европа за свободу и прямую демократию (EFDD) . Кроме того, в каждом составе ЕП существуют нефракционные места (N1) для не присоединившихся ни к одной из перечисленных политических групп.
Европарламент является сессионным институтом. Ежегодные сессии, как это закреплено в ст. 229 ДЕС, проводятся во второй вторник марта. Внеочередные сессии созываются по требованию большинства членов ЕП, Совета ЕС или Еврокомиссии. В действительности данный институт функционирует фактически ежедневно, но в разных форматах: 1) работа в полном составе (пленарные заседания); 2) работа парламентских комиссий; 3) работа политических групп (правило 133 Внутреннего регламента). Заседания ЕП являются открытыми. Пленарные проходят в Страсбурге (Франция), в Брюсселе (Бельгия) проводят свои заседания комитеты и политические группы.
В своей деятельности ЕП руководствуется Внутренним регламентом (в ред. 2015 г.). Этот документ включает 230 правил и 21 приложение. Особо следует отметить Приложение № 1, содержащее Кодекс поведения членов Европарламента, касающийся финансовых вопросов и конфликта интересов (в ред. 2014 г.).
Возглавляет ЕП Председатель, избираемый на два с половиной года, т.е. на половину срока своих полномочий. Он руководит заседаниями, осуществляет административные функции, совместно с Председателями Совета ЕС и Еврокомиссии представляет ЕС в отношениях с государствами и другими международными организациями.
Организационная структура ЕП включает в себя Бюро, Конференцию председателей, Конференцию председателей комитетов, Конференцию председателей делегаций и Генеральный секретариат.
Бюро состоит из Председателя ЕП, 14 вице-председателей и осуществляет общее руководство. Внутренний регламент предусмотрел избрание квесторов, которые, по сути, являются советниками Бюро по финансовым и административным вопросам, связанным с обеспечением благоприятных условий выполнения депутатами своих обязанностей: например, материальное поощрение, условия проживания и т.д. (правило 26).
Конференция председателей состоит из председателя Европарламента, председателей политических групп, а также представителей от фракции независимых членов ЕП. Функция Конференции - определение повестки дня и организация прений в ходе проведения заседаний ЕП, то есть организация текущей деятельности.
Оба вышеназванных органа можно определить как руководящие.
Конференции председателей комитетов и делегаций дают рекомендации Бюро и Конференции председателей по вопросам, касающимся деятельности парламентских комитетов и межпарламентских делегаций.
Важная роль в работе ЕП отведена комитетам, количество которых четко не установлено, но в настоящий момент их 20. Они различаются по времени работы (временные и постоянные), по полномочиям (общие и специальные), по численности (от 25 до 71 членов). В рамках комитетов могут создаваться подкомитеты.
Генеральный секретариат Европарламента технически обеспечивает работу ЕП. Его месторасположение - Люксембург (Люксембург). В него входят Секретарь и различные специалисты (переводчики, делопроизводители, технические работники, юристы), осуществляющие свои функции на основе трудовых контрактов.
Компетенция ЕП состоит из ряда полномочий : 1) законодательные; 2) бюджетные; 3) контрольные; 4) внешнеполитические.
Законодательные полномочия. Европейский парламент совместно с Советом ЕС принимает нормативные правовые акты. Прежде, чем Совет ЕС окончательно примет тот или иной акт, необходимо одобрение проекта ЕП. В противном случае, проект направляется на доработку в Еврокомиссию. Но такая процедура касается принятия не всех нормативных правовых актов. В некоторых областях (сельское хозяйство, экономическая политика, визы и иммиграция) Совет ЕС имеет право принимать решения самостоятельно, но и в этом случае он проводит консультации с ЕП.
Парламенту в определенной степени принадлежит право законодательной инициативы. Это заключается в том, что, рассматривая ежегодный доклад Еврокомиссии по вопросам разработки нормативных актов, он может вносить коррективы.
Ряд вопросов не может быть принят без согласия ЕП (например, принятие нового государства в ЕС).
Бюджетные полномочия. ЕП рассматривает проект бюджета ЕС, представляемый Еврокомиссией. Он имеет право принять или отклонить, как правило, проект бюджета в целом. Вносить изменения допускается только по статьям необязательных расходов, как правило, к ним относятся расходы, связанные с финансированием институтов и органов ЕС. На доработку он направляется в Европейскую комиссию. Европарламент также утверждает отчет об исполнении бюджета, основываясь на документах и отчетах, предоставленных Счетной палатой.
Контрольные полномочия. Европейский парламент осуществляет контроль за деятельностью Европейской комиссии и Совета ЕС. Во-первых, данные институты обязаны предоставлять ЕП доклады но итогам своей деятельности и деятельности ЕС. Во-вторых, депутаты могут задавать членам Комиссии и Совета ЕС любые вопросы в устной и письменной форме. В случае неудовлетворительной оценки работы Комиссии Парламент может принять резолюцию порицания, в которой будет поставлен вопрос о недоверии Европейской комиссии.
Европарламент может принимать петиции от граждан. Первоначально они изучаются в Комитете по петициям. Особо следует отметить тесное взаимодействие ЕП с Европейским уполномоченным по правам человека (European Ombudsman ), который входит в сферу парламентских контрольных полномочий. Омбудсмен предоставляет доклады с результатами проведенного расследования по конкретной жалобе и о своей деятельности после каждой сессии.
Внешнеполитические полномочия. Европейский парламент в случае запроса дает консультативные заключения в отношении международного договора, заключение которого планируется Союзом. На заседаниях ЕП может обсуждаться по инициативе политических групп или отдельных депутатов любой вопрос, связанный с внешнеполитической деятельностью ЕС, международными проблемами. После чего принимается декларация (заявление), не носящая обязательный характер и представляющая собой, скорее, общее мнение депутатов.